為(wèi)生态文明建設構築堅強法治保障
2022-11-04 16:41
昔日不毛之地(dì)，如(rú)今蒼翠連綿；昔日煙霾籠城，如(rú)今天朗氣清；昔日化工圍江，如(rú)今江豚逐浪……黨的(de)十八大以來這十年(nián)，是生态文明建設和(hé)生态環境保護認識最深、力度最大、舉措最實、推進最快、成效最顯著的(de)十年(nián)。這十年(nián)，生态環境立法從量到質全面提升；這十年(nián)，生态環境執法方式不斷優化、執法效能不斷提升；這十年(nián)，綠(lǜ)色司法成為(wèi)全球環境治理(lǐ)體系的(de)重要示範。
生态文明建設是全面依法治國(guó)的(de)重要領域，法治亦是生态文明建設的(de)必由之路。生态文明建設成效不斷顯現的(de)背後，離(lí)不開法治的(de)保障與守護。2012年(nián)，黨的(de)十八大把生态文明建設納入中國(guó)特色社會主義事業“五位一(yī)體”總體布局，标志着中國(guó)正式跨入生态文明建設的(de)新時代。
十年(nián)間，中國(guó)生态文明建設的(de)法治保障發生了曆史性、轉折性、全局性的(de)變化，尤其是生态環境立法取得長(cháng)足進步，基本形成了內(nèi)容齊全、結構嚴密、框架完整、內(nèi)在協調的(de)環境法律體系。
高(gāo)瞻遠矚，黨的(de)全面領導作用更為(wèi)突出
黨的(de)十八大以來，黨中央對生态環境立法的(de)全面領導作用越來越突出。習近平生态文明思想和(hé)習近平法治思想為(wèi)生态環境法治建設提供了堅定的(de)政治基礎與強大的(de)理(lǐ)論武裝，始終是生态文明法治建設的(de)根本遵循。
黨的(de)十八大以來，黨中央将生态文明建設置于重要戰略地(dì)位，不斷完善生态環境保護的(de)頂層設計，确保生态文明建設行(xíng)穩緻遠。
2012年(nián)11月，黨的(de)十八大通過的(de)《中國(guó)共産黨章(zhāng)程（修正案）》，把“中國(guó)共産黨領導人民建設社會主義生态文明”寫入黨章(zhāng)。2013年(nián)11月，黨的(de)十八屆三中全會通過的(de)《中共中央關于全面深化改革若幹重大問題的(de)決定》提出，加快建立系統完整的(de)生态文明制度體系。
2014年(nián)10月，黨的(de)十八屆四中全會通過的(de)《中共中央關于全面推進依法治國(guó)若幹重大問題的(de)決定》提出，用嚴格的(de)法律制度保護生态環境。2015年(nián)10月，黨的(de)十八屆五中全會通過的(de)《中共中央關于制定國(guó)民經濟和(hé)社會發展第十三個五年(nián)規劃的(de)建議》将綠(lǜ)色發展納入新發展理(lǐ)念。
2017年(nián)10月，黨的(de)十九大通過的(de)《中國(guó)共産黨章(zhāng)程（修正案）》，增加了“增強綠(lǜ)水青山就是金山銀山的(de)意識”等內(nèi)容。
黨的(de)十八大以來，黨中央還頒布了數十項直接涉及生态文明建設的(de)改革方案和(hé)政策文件，有(yǒu)效推動了我國(guó)生态環境立法的(de)跨越式發展。其中，既有(yǒu)《關于加快推進生态文明建設的(de)意見》《生态文明體制改革總體方案》《關于構建現代環境治理(lǐ)體系的(de)指導意見》《關于深入打好污染防治攻堅戰的(de)意見》等宏觀制度設計，也有(yǒu)《關于劃定并嚴守生态保護紅(hóng)線的(de)若幹意見》《建立國(guó)家公園體制總體方案》《生态環境損害賠償制度改革方案》《關于建立以國(guó)家公園為(wèi)主體的(de)自(zì)然保護地(dì)體系的(de)指導意見》等針對具體問題的(de)單項規定。這些改革方案和(hé)政策文件，不僅可(kě)以補充法律之不足、促進法律之實施，部分還可(kě)能轉化為(wèi)法律，對未來生态環境立法起到引領作用。
黨的(de)十八大以來，生态環境保護黨內(nèi)法規建設也取得了顯著進展，與生态環境立法相輔相成、有(yǒu)機(jī)銜接，共同作為(wèi)生态文明法治保障的(de)重要組成部分。《黨政領導幹部生态環境損害責任追究辦法（試行(xíng)）》《生态文明建設目标評價考核辦法》《中央生态環境保護督察工作規定》等文件相繼頒布，強化了中央對地(dì)方黨委、政府生态環境保護工作的(de)督察問責，推動落實生态環境保護“黨政同責、一(yī)崗雙責”，有(yǒu)助于形成黨委領導、政府主導、企業主體、社會組織和(hé)公衆共同參與的(de)良好局面。
內(nèi)容齊全，橫向環境法律體系日臻成熟
十年(nián)來，我國(guó)生态環境立法數量之多、速度之快、力度之大前所未有(yǒu)，內(nèi)容更加完備齊全。目前，我國(guó)生态環境領域現行(xíng)法律達30餘部。包括：
一(yī)是生态環境領域的(de)綜合性立法。《環境保護法》經過全面修訂後于2015年(nián)生效實施。這部法律将生态文明建設的(de)要求引入其中，第一(yī)條立法目的(de)增加了“推進生态文明建設，促進經濟社會可(kě)持續發展”的(de)規定，确立了生态保護紅(hóng)線、環境保護目标責任制、按日連續處罰、查封扣押、移送行(xíng)政拘留等制度，被稱為(wèi)“史上最嚴”的(de)環境保護法。
二是生态環境領域的(de)單行(xíng)立法。為(wèi)滿足生态環境保護的(de)現實需要，我國(guó)既加快修訂舊(jiù)法，也适時制定新法，由污染防治、資源利用和(hé)生态保護三大類法律組成的(de)橫向環境法律規範體系初步形成并逐漸成熟。其中，2020年(nián)通過的(de)《長(cháng)江保護法》是我國(guó)第一(yī)部流域法律，超越了條塊分割、部門分割、多頭管理(lǐ)的(de)管理(lǐ)體制，為(wèi)整個長(cháng)江流域的(de)環境保護、綠(lǜ)色發展以及生态安全等提供了整體性法律保障。2021年(nián)通過的(de)《濕地(dì)保護法》強調了濕地(dì)生态系統保護的(de)整體性和(hé)系統性，有(yǒu)利于扭轉重污染治理(lǐ)與資源利用、輕生态保護的(de)局面。
三是除了專門立法之外，傳統部門法的(de)生态化工作也取得了重大飛(fēi)躍。憲法、刑法、民法和(hé)訴訟法等傳統部門法中開始融入生态文明建設的(de)要求，使得環境法律體系涵蓋了更加廣泛的(de)領域，既包括環境公法規範，也包括環境私法規範。
其一(yī)，2018 年(nián)憲法修正案的(de)一(yī)大鮮明特征是生态文明正式入憲，标志着生态價值已經融入我國(guó)根本大法的(de)價值體系，生态文明建設的(de)憲法地(dì)位、發展方向和(hé)建設目标得到了确認。在《憲法》序言中，第七自(zì)然段增加了“生态文明”和(hé)“美麗中國(guó)”。在《憲法》正文中，第 89 條關于國(guó)務院職權的(de)規定中，增加了“領導和(hé)管理(lǐ)生态文明建設”的(de)條款。
其二，2020 年(nián)《刑法修正案（十一(yī)）》提高(gāo)了污染環境罪的(de)最高(gāo)法定刑，明确列舉了四類對生态空間和(hé)人體健康造成嚴重危害的(de)行(xíng)為(wèi)；也拓寬了環境刑法打擊範圍，将以食用為(wèi)目的(de)非法獵捕、收購、運輸、出售第 341 條第 1 款規定以外的(de)在野外環境自(zì)然生長(cháng)繁殖的(de)陸生野生動物，情節嚴重的(de)行(xíng)為(wèi)納入犯罪，并新增第 342 條之一(yī)，把在國(guó)家公園、國(guó)家級自(zì)然保護區進行(xíng)開墾、開發活動或者修建建築物，造成嚴重後果或者有(yǒu)其他惡劣情節的(de)行(xíng)為(wèi)視(shì)為(wèi)犯罪。
其三，2020 年(nián)頒布的(de)《民法典》被稱為(wèi)“綠(lǜ)色民法典”，不僅在總責編中将綠(lǜ)色原則确立為(wèi)民事活動的(de)基本原則，也在各分編中通過環境相鄰關系、綠(lǜ)色合同、環境污染和(hé)生态破壞侵權責任等約30個綠(lǜ)色條款，對綠(lǜ)色原則予以系統貫徹。
其四，2017年(nián)全國(guó)人大常委會對《民事訴訟法》和(hé)《行(xíng)政訴訟法》作出修改，正式授予檢察機(jī)關提起環境公益訴訟的(de)起訴資格。
四是随着國(guó)家環境立法展現出日漸明确的(de)環境法體系化發展方向，環境法法典化進程适時啓動。2020年(nián)，《民法典》的(de)頒布掀起了部門法法典化的(de)浪潮。2021年(nián)4月，全國(guó)人大常委會2021年(nián)度立法工作計劃公布，提出啓動環境法典、教育法典等條件成熟的(de)行(xíng)政立法領域的(de)法典編纂工作。
這标志着環境法典編纂正式走向實踐。目前，已經形成兩個版本的(de)環境法典專家建議稿，并就“适度法典化”的(de)立法模式形成了較為(wèi)廣泛的(de)學(xué)術共識。
層次合理(lǐ)，縱向環境法律體系日益完善
十年(nián)來，我國(guó)生态環境立法形式更為(wèi)多樣、結構更為(wèi)嚴密、層次更為(wèi)合理(lǐ)，既有(yǒu)作為(wèi)基礎和(hé)依據的(de)上位法律，亦有(yǒu)作為(wèi)補充和(hé)實施細則的(de)下位法規，共同搭建起涵蓋法律、行(xíng)政法規、地(dì)方性法規、規章(zhāng)的(de)完整縱向體系。
一(yī)是國(guó)務院及有(yǒu)關部門不斷強化推進生态環境領域行(xíng)政法規、部門規章(zhāng)的(de)制定工作，配合提升相關環境法律的(de)實施效果。目前，共有(yǒu)《建設項目環境保護管理(lǐ)條例》《環境保護稅法實施條例》《地(dì)下水管理(lǐ)條例》《排污許可(kě)管理(lǐ)條例》等30多部由國(guó)務院制定出台的(de)生态環境行(xíng)政法規，共有(yǒu)《企業環境信息依法披露管理(lǐ)辦法》《危險廢物轉移管理(lǐ)辦法》等80多部由生态環境部制定的(de)部門規章(zhāng)。這些行(xíng)政法規和(hé)部門規章(zhāng)，有(yǒu)助于指導和(hé)規範生态環境保護工作，保障環境法律的(de)具體實施。
二是作為(wèi)國(guó)家立法的(de)重要補充，生态環境領域的(de)地(dì)方性立法得到迅速發展，為(wèi)國(guó)家層面的(de)生态文明法治建設積累了寶貴經驗。地(dì)方環境立法中既有(yǒu)綜合性立法，如(rú)《廈門經濟特區生态文明建設條例》《江西省生态文明建設促進條例》《福建省生态文明建設促進條例》等，也有(yǒu)單行(xíng)性立法，如(rú)《海西蒙古族藏族自(zì)治州冷湖天文觀測環境保護條例》《天津市(shì)碳達峰碳中和(hé)促進條例》《湘西土家族苗族自(zì)治州生物多樣性保護條例》《北(běi)京市(shì)生态涵養區生态保護和(hé)綠(lǜ)色發展條例》《湖南省洞庭湖保護條例》《黑龍江省黑土地(dì)保護利用條例》等。一(yī)些地(dì)方性環境保護立法表現出一(yī)定的(de)超前性，在氣候變化、生物多樣性等領域率先進行(xíng)了積極探索。
此外，由地(dì)方立法主體就區域之間的(de)共性問題進行(xíng)綜合性統籌設計的(de)區域協同立法也逐漸增多，成為(wèi)地(dì)方立法的(de)重要發展趨勢。如(rú)四川省和(hé)雲南省制定的(de)《赤水河流域保護條例》、湖北(běi)省恩施州與湖南省湘西州制定的(de)《酉水河保護條例》等。通過區域協同立法建立的(de)利益分配和(hé)協調補償機(jī)制，最大程度提升區域間合作意願和(hé)效率，統籌兼顧各方合理(lǐ)利益，真正實現了運用法治思維和(hé)法治方式破解“九龍治水”而“水不治”的(de)跨區域環境治理(lǐ)難題。
任重道(dào)遠，奮力譜寫生态環境立法新篇章(zhāng)
十年(nián)已然過去(qù)，法治未有(yǒu)窮期。經過長(cháng)期努力，生态環境立法始終保持了較強的(de)社會适應性，取得了一(yī)系列豐碩成果和(hé)積極成效。同時，生态環境立法空白、重疊、碎片化等問題仍有(yǒu)待改進，生态環境穩中向好的(de)基礎還不穩固，必須正視(shì)我國(guó)生态文明法治建設依然任重道(dào)遠這一(yī)現實。
全面依法治國(guó)是一(yī)項系統工程，要整體謀劃，更加注重系統性、整體性、協同性。這對生态環境立法而言尤為(wèi)重要。從生态環境的(de)客觀規律來看，各環境要素作為(wèi)生态環境中的(de)影響因子(zǐ)，共同組成一(yī)個相互依存、密切聯系的(de)有(yǒu)機(jī)生态系統，任一(yī)環境要素的(de)破壞都會影響生态系統的(de)良性運行(xíng)。
生态環境也不受地(dì)域限制，其運行(xíng)機(jī)制并不會因為(wèi)行(xíng)政區域劃分而有(yǒu)所不同。因此，為(wèi)實現最佳的(de)保護效果與效率，生态環境保護需要堅持山水林田湖草(cǎo)沙一(yī)體化保護和(hé)系統治理(lǐ)。與此相适應，生态環境立法也需要追求各領域協同、各區域協同。
藍圖已經繪就，奮鬥正當其時。展望未來，生态環境立法首先需要繼續處理(lǐ)好污染治理(lǐ)、資源利用與生态保護的(de)關系，處理(lǐ)好生态環境保護與經濟社會發展的(de)關系，統籌推進污染治理(lǐ)與生物多樣性保護、應對氣候變化等問題的(de)解決，為(wèi)降碳、減污、擴綠(lǜ)、增長(cháng)的(de)協同推進提供堅實法治保障。
其次，強化地(dì)方性法規與上位法的(de)協同銜接，提升地(dì)方性法規的(de)針對性與可(kě)操作性，避免出現過度同質化，并鼓勵和(hé)支持地(dì)方之間協同開展區域性、流域性生态環境立法。
再次，在關注生态環境領域專門性立法的(de)同時，強化環境法與其他部門法的(de)協同銜接，将生态環境保護理(lǐ)念貫穿到其他領域的(de)立法中，共同服務于生态文明建設的(de)法治保障。
此外，繼續加強重點領域立法，積極推進生物多樣性保護法、應對氣候變化法、國(guó)家公園法等相關立法工作，補齊生态環境保護短(duǎn)闆。
最後，始終堅持對環境法體系化的(de)探索與追求，科(kē)學(xué)整合生态環境立法，繼續積極深入開展環境法典編纂的(de)研究論證。
法與時轉則治，治與世宜則有(yǒu)功。未來五年(nián)是全面建設社會主義現代化國(guó)家開局起步的(de)關鍵時期。值此關鍵節點，應以滿足生态環境治理(lǐ)體系和(hé)治理(lǐ)能力現代化需求為(wèi)方向，築牢生态環境法律規範體系與實施體系，使生态環境立法能夠為(wèi)生态環境執法、司法、守法提供嚴格嚴密、權威高(gāo)效的(de)制度保障，不斷推動綠(lǜ)色發展，促進人與自(zì)然和(hé)諧共生，在生态文明與法治建設的(de)道(dào)路上繼往開來、擘畫新篇。
